Всеволод Баширов (sevabashirov) wrote,
Всеволод Баширов
sevabashirov

Categories:

Обзор реформ административного деления России и ближнего зарубежья 2015 - 2018

Последние годы характеризуются сравнительно большой активностью среди стран постсоветского пространства в области реформирования административно-территориального деления (АТД) на разных уровнях. Причем в большинстве случаев этот период в самом разгаре. Пройдемся по России и странам ближнего зарубежья, признанным и не очень.

Предупреждение: пост довольно-таки большой, так что помимо ката спрятал текст кусками под спойлеры.
__________________________________________________

Россия

[Читать]Первая ассоциация, вызываемая фразой "административное деление" - это области-края-республики, не так ли? Это единицы АТД первого уровня, и в РФ их сейчас 85. Однако какие-либо подвижки на первом уровне, к сожалению, в России происходят крайне редко, и сейчас речь не о них. На втором уровне субъекты, кроме городов федерального значения (ГФЗ), делятся на две категории муниципальных образований (МО) и по совместительству административно-территориальных единиц (АТЕ) - районы и городские округа. Вообще сетки МО и традиционных АТЕ после муниципальной реформы 2004 г. не всюду совпадают, а кое-где вообще друг другу противоречат, но оставим это за скобками и вслед за Росстатом будем обращать внимание именно на МО.

Принципиальное отличие: городской округ (ГО) - цельный, а район - состоит из городских и сельских поселений (ГП и СП). Любые ГО и ГП (а также ГФЗ) обязаны включать в себя минимум один населенный пункт городского типа (город или пгт), и при этом могут включать в себя сколько угодно городов, пгт и населенных пунктов сельского типа. А могут и не включать, границами совпадая с чертой города. Традиционно в ГО или ГП только один город, но исключений (2 или 3 города) все больше и больше. СП - тут проще, включают в себя гроздь соседних сельских населенных пунктов.

Так вот, с 2015 г. во многих регионах началась довольно бурная фаза процесса преобразования районов в городские округа - стирания внутреннего районного деления на разные ГП и СП. Местами меняются и границы районов / ГО, происходят их объединения и разделения. То есть практически мы имеем дело с качественным преобразованием структуры управления - вместо 3 уровней остается 2 ("нулевой" - вся страна - не в счет). О плюсах и минусах можно долго рассуждать, но такой цели сейчас не ставлю (хотя не скрываю своего одобрения) - одного обзорного поста не хватит.

Нужно отметить, что это явление не новое и городские округа, исторически являвшиеся не городами областного подчинения, а именно районами, были и раньше в больших количествах. Свердловская область так вообще состояла (и состоит) из них чуть менее, чем полностью. А некоторые ГО, в прошлом "города с подчиненными их администрациям населенными пунктами", "горсоветы", которые фактически были как районы, существовали еще при СССР - Большой Сочи как яркий пример. Но сейчас подошла новая волна сокращений чиновничьего аппарата - сразу целыми администрациями упраздняемых поселений.

На данный момент районоподобные ГО имеются в 25 регионах России. При этом Магаданская и с прошлого года Сахалинская области покрыты ими полностью; в Калининградской области последние три района превратятся в тыкву с нового 2019 года; Московская область стремительными темпами подходит по уровню покрытия городскими округами к застывшей Свердловской - усилиями Воробьева оставшиеся районы можно пересчитать по пальцам. Помимо Подмосковья, больше всего преобразований в 2016-2018 гг. произошло в Ставропольском и Пермском краях. В других - по мелочи. В целом можно сделать вывод, что новая двухуровневая модель управления приживается в совершенно разных по типу заселения регионах - и сверхурбанизированных, и промышленных, и сельскохозяйственных, и на Крайнем Севере. То есть потенциально в ближайшем будущем ГО вполне могут появляться на месте районов в принципе любого субъекта РФ.


Сварганил карту по-быстрому:


__________________________________________________

Украина

[Читать]Если в России инициативы по укрупнению муниципалитетов появляются сугубо на региональном уровне, то Украина развернула государственную программу под меметичным названием "Об'єднання територіальних громад" под соусом децентрализации. К 2014 г. в составе Украины фактически (без Крыма и территорий под контролем ДНР/ЛНР) было 24 области и город центрального подчинения Киев, в составе областей - 450+ районов и 150+ горсоветов областного подчинения (= городских округов) и порядка 10 тысяч горсоветов, поссоветов и сельсоветов, в большинстве своем мелких до полной неэффективности. Теперь регионы предоставляют планы реорганизации, в которых вместо советов формируются объединенные громады (тоже трех типов по статусу центрального населенного пункта). В районе формируется от одной до десятка громад, всего ожидается в районе 1500 штук на всю страну.


Реформа идет очень хорошими темпами - за 3 года с лета 2015 создано уже более 700 громад, то есть половина от запланированного количества. Думаю, если в конце 2020 Украина наконец-таки проведет перепись, то реформу завершат как раз к ее сроку. В дальнейшем хотят объединять и районы (то есть областной и районный уровни заменить одним промежуточным, который будет делиться на громады), но пока только разговоры.


За ходом объединений удобно следить на сайте реформы decentralization.gov.ua. Инфографика оттуда:


______________________________________________

Эстония

[Читать]Третья страна, недавно запустившая похожий процесс укрупнения низовых территориальных единиц - Эстония. Кому-то покажется анекдотом, но управились они быстрее остальных, за один лишь 2017 год. С другой стороны, при малой территории почему бы и нет. 217 общин (волостей и отдельных относительно крупных городов) сократились до 79.


Реформа проводилась в добровольно-принудительном порядке (кстати, как замышлялась и украинская) - волости объединялись по местным инициативам, кое-где были и референдумы, до определенного срока, а потом с наиболее упертыми и нерасторопными разбирались уже сверху. Вообще говоря, разумный подход, однако из-за первого этапа (кто в лес, кто по дрова) итоговые общины по своим размерам весьма и весьма различаются - где-то слишком дробно, где-то чересчур крупно (весь остров Сааремаа объединился в 1 волость, и даже уездная столица не осталась отдельной, как в большинстве случаев). С администрацией Локсы так и не смогли совладать - по закону все поселения менее 5000 человек должны были объединяться, а этот 3-тысячный городок в итоге "уцелел" в прежних границах.


Вообще эта реформа, на мой взгляд, прецедент того, "как надо делать". Только бы еще в конце отшлифовать самые выбивающиеся случаи.


___________________________________________

Небольшие изменения: Казахстан, ДНР и ЛНР

[Читать]Выше были описаны три масштабных и в общем-то однотипных проекта реформирования АТД. За их пределами тоже есть изменения, но совсем по мелочи. В Казахстане противоположный тренд - разукрупнение. В этом году центр Южно-Казахстанской области Шымкент стал третьим городом-миллионником страны путем долгих манипуляций с присоединением окружающих сел и, раз пошла такая пьянка, был выведен из состава области в республиканское подчинение; область стала Туркестанской с центром - правильно - в Туркестане. Решение довольно рациональное. Правда, напрягает момент, что жители непосредственных пригородов Алматы, Астаны и Шымкента обязаны по всяческим административным делам мотаться в облцентры Талдыкорган, Кокшетау и Туркестан за пару сотен километров. Надо было выделять хотя бы с минимальной агломерацией, а не в границах черты города. И, кстати сказать, там как раз плотно взялись за разработку планов агломераций, так что все может быть в ближайшем будущем. Кроме того, в Туркестанской и Алматинской областях восстановили несколько районов, которые пообъединяли в 90-х - они сильно разрослись.

В непризнанных ДНР и ЛНР (на подконтрольной им территории) с советских времен сохранился полный административно-территориальный бардак. Ввиду высокой урбанизации горсоветов там больше, чем сельских (хотя бы условно) районов. При этом есть даже такие монстры, как села в горсовете в составе другого горсовета (!), пгт в составе горсовета в составе района крупного горсовета (!!!). Линия фронта с 2014-2015 к тому же разрезала большинство АТЕ по живому. Это как раз и катализировало определенные действия, чтобы хоть как-то упорядочить управление в откровенно депрессивных условиях. В ЛНР по российскому примеру частично внедрили модель городских округов - создали объединенные администрации районов и райцентов (Антрацит, Краснодон, Свердловск). В ДНР объединили Шахтерск со своим районом и упростили соподчинение администраций. Села и поселки в остатках районов, центры которых остались "по ту сторону добра и зла", ушли в подчинение к ближайшим городам - с украинской стороны, впрочем, то же самое. В итоге ДНР на данный момент состоит из 13 горсоветов и 4 районов, ЛНР - из 13 администраций модели "городской округ" и 1 районной администрации (Перевальской). При этом все это не нанесено на карты, от слова совсем - что надеюсь в скором времени исправить.


_______________________________________

Планы и перспективы: Латвия, Беларусь, Молдова, Азербайджан, Киргизия

[Читать]В ряде стран об административно-территориальных преобразованиях пока только говорят. Наиболее активно обсуждение реформы АТД Латвии. Напоминаю: в 2009 году 26 советских районов были заменены на 109 (позднее 110) новадов, сильно напоминающих общей картиной новые эстонские волости - централизованные, но с большим разбросом в размерах. Очень много мелочи (менее 5 тысяч), хотя там даже законодательно стоят какие-то ограничения по размеру новадов - ну вы поняли. На постсоветском пространстве всюду туго с соблюдением буквы закона в данном вопросе.

По основному проекту в стране будут созданы 29 регионов (см. карту ниже) путем объединения вокруг центров тяготения - подробно изучал вопрос, выходит довольно разумно. А теперь - см. карту советских районов. "Совпадение? Не думаю!" На самом деле в 80% случаев - и это удивительно - прежние районы были адекватными. Но оставить что-то советское в странах Балтии? Да быть такого не может. Для этого приходится сначала менять в одну сторону, а спустя 10 лет - в обратную, чтобы не было повода говорить о какой-либо преемственности с прежними порядками. Со стороны выглядит именно так. Но посмотрим, что произойдет в итоге.




[Читать]В остальных случаях мы имеем дело с намного менее разработанными проектами. В Молдове проевропейские силы говорят об укрупнении районов до примерно 12, ЕС даже готов профинансировать это дело. Ни для кого не секрет, что такая реформа будет неизбежна в случае воссоединения с Румынией. Левые пророссийские силы, конечно же, против, отстаивают нынешнюю сетку эпохи плейстоцена. Стоит отметить, что в 1999-2002 годах районы уже укрупнялись и именно до 12 (+ фактически независимое Приднестровье), но с возвращением в парламент коммунистического большинства реформу откатили назад. Что-то подсказывает, что в дальнейшем метания примут такой же характер. Запасаемся попкорном.

Кроме того, периодически различными политическими силами и отдельными энтузиастами в СМИ публикуются мысли (чаще всего не подкрепленные картами, к сожалению) об изменении АТД 1-го уровня в Беларуси (15-20 поветов вместо 6 областей), Азербайджане (10-15 вилайетов вместо восьми десятков районов), Кыргызстане (дальнейшее уже начатое разукрупнение 7 областей до 12-15). Все эти проекты объединяет одно - борьба с нарезкой, оформленной в середине 20 века и уже давно утратившей эффективность, а местами и банальную логику. Уже и страна другая, и экономика, и демография не стоит на месте... Допустим, в Баку концентрируется четверть населения Азербайджана. Про ВВП даже страшно говорить - 83% от государственного! Ну а что вы хотели, нефть. То есть Баку по валовому продукту - третий город бывшего СССР после Москвы и Санкт-Петербурга, обгоняя и Киев, и Ташкент, не говоря уже о меньших по населению городах. А смысла от 80 районов на оставшейся территории - сами понимаете.


Кстати, заметили? Для относительно малых по размерам и централизованных стран все проекты в пределе имеют примерно одинаковое количество АТЕ 1-го порядка. Это заметил еще М.К. Шишков в своей монографии об административном делении, очень рекомендую. Знакомым с теорией центральных мест В. Кристаллера не составляет труда понять, почему здесь фигурируют "шестиугольные числа" - 7, 19, 37 (минимум, оптимум, максимум). Но это уже другая история.
______________________________________________

Напрашивается сделать общий вывод. Реформирование административного деления - процесс крайне важный, особенно в странах не с самыми лучшими экономикой и демографией. К сожалению, до масс этого не удается донести, в их глазах тактические, сиюминутные проблемы гораздо важнее стратегических ("опять эта возня, лучше зарплаты повысьте, да побольше"). Влияние АТД на благосостояние сильно недооценивается, однако надо приучаться думать о долгосрочных перспективах развития страны, причем желательно не только управленческому аппарату, но и простому народу. Надеюсь, что эта тема не заглохнет вновь на долгие годы.

Тема поста может быть интересна для [Spoiler (click to open)]
acer120, artyomdudin, az_mnogogreshny, dima1989, doncunita, harding1989, hiker1, kireev, massimoling_ru, mingitau, n_avdeev, nikola_rus, nuvba, oleg_lisowski, pollotenchegg, reissig, solutro, spjasshka, temur25, timbes5, zemfort1983 и других.
Tags: АТД, Россия, Украина, карты, серьезный разговор, страны мира
Subscribe

Posts from This Journal “АТД” Tag

promo sevabashirov march 5, 2014 19:02 13
Buy for 10 tokens
Таки да. Промо-блок работает, стартовая сумма за размещение - 10 жжж, ниже некуда. Размещать можно любые посты. То есть абсолютно.
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 51 comments
Локса русская в эстонском окружении, возможный фактор.

Посчитал среднее количество жителей в муниципалитетах EU, стран-кандидатов и EFTA (медианное было бы лучше, но увы; из среднего из-за влияния крупных городов не оценить размер типичной общины-коммуны, но разный подход к нарезке в разных странах всё равно заметен).
У Ирландии и Великобритании то, что у них Евростат приводит как их LAU по причине отсутствия муниципалитетов в нормальном понимании.
162776 Великобритания
58036 Дания
46667 Литва
44032 Нидерланды
34949 Швеция
29524 Черногория
26604 Болгария
24655 Македония
19472 Бельгия
17698 Финляндия
16412 Латвия
15377 Польша
12051 Норвегия
9741 Словения
7740 Албания
7608 Хорватия
7578 Италия
7411 Германия
6250 Мальта
6174 Эстония
6169 Румыния
5733 Люксембург
5711 Испания
4190 Исландия
4168 Австрия
3364 Лихтенштейн
3328 Португалия
3140 Швейцария
3075 Венгрия
2145 Турция
1854 Словакия
1840 Франция
1816 Греция
1702 Чехия
1424 Кипр
1346 Ирландия

Posts from This Journal “АТД” Tag